12 décembre 2018
Proposition de loi relative à l'obligation de déclaration d'un préavis de grève des contrôleurs aériens (ORDRE DU JOUR RÉSERVÉ À NOTRE GROUPE)
Joël GUERRIAU - Auteur de la proposition de loi
Madame la présidente,
Madame la ministre,
Mes chers collègues,
La proposition de loi que nous vous invitons à approuver préserve le droit de grève des contrôleurs aériens, un droit constitutionnel, tout en assurant la continuité du service public dans les aéroports.
Nous poursuivons deux objectifs : tout d’abord, garantir la bonne organisation du trafic aérien, ensuite, et surtout, assurer la protection des droits et la sécurité des passagers.
Il y a un peu moins de 4 000 contrôleurs aériens en France responsables de la gestion et de la surveillance des décollages et des atterrissages des avions, du survol de l’ensemble de l’espace aérien national. Ils sont en liaison constante avec les contrôleurs des pays voisins. Leur métier est lourd de responsabilités. Ils travaillent soit dans un aéroport soit dans l’un des cinq centres de contrôle régionaux. Leur compétence est d’une importance cruciale pour la bonne marche du trafic aérien, qui impose des sujétions particulières.
Cette proposition de loi conforte le droit de grève. Nous souhaitons seulement aborder les conditions d’exercice de ce droit, qui, quand il est utilisé de manière impromptue, a des conséquences épouvantables sur les usagers et les entreprises françaises.
La France est à l’origine de 67 % des mouvements de grève de contrôleurs aériens dans toute l’Union européenne, causant 97 % des retards liés à ces grèves. Cette proportion ne fait qu’augmenter : en 2018, les grèves des contrôleurs aériens ont augmenté de 300 % en un an.
Ce record en termes de jours de grève a des implications négatives directes sur les passagers, l’économie de notre pays et la compétitivité de nos entreprises. Selon PricewaterhouseCoopers, quelque 12 milliards d’euros ont été perdus sur la période 2010-2016, dont 60 % pour le seul secteur du tourisme, soit 1 milliard d’euros de perte annuelle ! Le pourtour de la Méditerranée se trouve très affecté, et de nombreux jeunes, en recherche d’emploi, perdent des chances d’en trouver dans le tourisme.
Les deux jours de grève de 2015, les 8 et 9 avril, ont engendré une perte de recettes supérieure à 20 millions d’euros pour le transport aérien français, avec l’annulation de 1 300 vols, soit 10 millions d’euros pour chaque jour de grève ! Je vous laisse imaginer la perte pour 254 jours de grèves. L’impact pour les compagnies aériennes françaises, Air France et HOP !, se chiffre à 66 millions d’euros en trois ans, avec 3 300 vols annulés, et à 35 millions d’euros à cause des retards.
À chaque grève, les compagnies étrangères contournent le ciel français, qui est très étendu. Sur la période 2014-2016, ce sont 6 millions de kilomètres additionnels qui ont été parcourus, ce qui a eu un lourd impact environnemental.
Le coût important de ces grèves pousse ainsi l’État à céder à certaines revendications. Plusieurs préavis de grève ont été levés avant même d’avoir été mis en application. Éviter temporairement une crise est une très bonne chose, mais cela n’apporte pas de solutions durables.
Le cadre juridique français doit être plus protecteur des usagers. Il doit prévoir pour les voyageurs une meilleure information en matière d’intention de grève des agents. En cas de grève, la loi de 1984 sur le service minimum permet d’assurer 50 % des survols, ainsi qu’un certain nombre d’arrivées et de départs dans les aéroports, qui sont précisés par décret.
Ce service minimum est essentiel et son maintien est indiscutable. Cependant, son mode de gestion actuel est pénalisant et induit des effets disproportionnés. Le mode de gestion du service minimum ne prévoit aucune information sur le nombre de grévistes, compliquant ainsi les régulations de précaution effectuées par les entreprises de transport aérien. Cela cause des retards et annulations à la dernière minute, du fait du manque de prédictibilité.
En résumé, même avec un très faible nombre de grévistes, l’effet des désorganisations liées au mode de gestion est tel que les retards, voire les annulations, sont très importants. De 2015 à 2017, par exemple, le contrôle du trafic aérien français a fait face à 32 journées de grèves, sur les 40 recensées en Europe, dont 16 portaient sur des revendications qui ne concernaient pas les contrôleurs aériens.
Un système de notification préalable est donc indispensable. Il permettra aux entreprises du transport aérien d’éviter les annulations à chaud et une partie des retards causés par une minorité de grévistes. Ainsi, nous amoindrirons les pertes financières, qui resteront bien sûr de toute façon importantes.
La Commission européenne, dans un récent rapport, recommande un préavis syndical de vingt et un jours et un préavis individuel de soixante-douze heures pour les contrôleurs aériens européens. Vous le voyez, mes chers collègues, avec cette proposition de loi, nous sommes très loin du compte.
Quel est au fond l’objet de l’article unique de la proposition de loi ? Il vise à étendre la loi Diard aux services de la navigation aérienne sous une forme appropriée. Il impose pour les contrôleurs aériens une obligation de déclaration individuelle préalable de grève d’au moins quarante-huit heures, et non de soixante-douze heures, comme l’Europe le demande.
Mes chers collègues, trouvez-vous normal que des passagers français et étrangers apprennent seulement au moment du décollage que leur vol est annulé ? Des familles se sentent prises en otage, souvent démunies de toute alternative dans les halls d’aéroport, voulais-je dire, qui sont surchargés. Ces passagers doivent supporter des frais d’hébergement supplémentaires, parfois des frais d’annulation ou de transport, qui ne leur seront jamais remboursés. Ce coût caché des grèves dans le secteur aérien n’est jamais chiffré, mais il pèse sur les familles et les entreprises. Il est aussi psychologique : il se compte en heures de stress et de mal-être.
Cette situation n’est pas tolérable, mes chers collègues, et donne une image déplorable de notre pays. Elle contraste avec l’essence du droit de grève tel qu’il est régi par la loi sur les transports, qui repose sur l’assurance contre les atteintes disproportionnées aux libertés des usagers, la protection des besoins de la population et la continuité du service public.
Mes chers collègues, les témoignages d’usagers victimes d’annulation et de perturbation de vols montrent à quel point ces situations ont atteint un degré intolérable. Sur les réseaux sociaux, on lit beaucoup de témoignages d’usagers victimes. Très souvent, ils attribuent à Air France, à tort, la responsabilité de l’annulation, certains affirmant qu’ils ne partiront plus jamais avec cette compagnie. Depuis le dépôt de cette proposition de loi, j’ai eu des rendez-vous avec des passagers, qui m’ont fait part de leur désarroi. Pour vous montrer concrètement l’ampleur du problème, je voudrais vous lire quelques témoignages. Je commencerai par celui d’Aude, dont cinq des vols ont été annulés en deux mois : « Les contrôleurs aériens prennent en otage l’ensemble des personnes qui souhaitent ou doivent voyager. Mon entreprise a perdu trois contrats au profit de compétiteurs étrangers. Nous envisageons le dépôt de bilan. » Émery, un usager de l’aéroport de Marseille, indique : « Il faut que les contrôleurs aériens pensent aux petits qui gagnent moins de 1 500 euros et qui se privent toute l’année pour s’offrir un petit voyage et qui, à cause d’eux, devront se priver de cela. »
Myriam évoque le rêve de ses grands-parents agriculteurs : « Toute la famille avait cotisé pour leur offrir la croisière de leurs rêves pour les cinquante ans de leur mariage, mon grand-père souffrant d’un cancer. Au moment du départ, le vol a été annulé, le paquebot a quitté le quai sans mes grands-parents. » Elle écrit : « Si nous avions su vingt-quatre heures plus tôt, nous serions partis en voiture. » Aucun remboursement ; un rêve devenu cauchemar.
Jérémy, au chômage depuis deux ans, qui avait finalement obtenu un troisième entretien pour un emploi, alors qu’il ne restait plus que deux candidats, écrit : « Mon vol EasyJet vient d’être annulé, tous mes espoirs s’envolent, je suis désespéré. »
Justine a travaillé d’arrache-pied pendant un an pour passer un concours qui a eu lieu tous les deux ans. Elle a misé sur les tarifs attrayants d’une compagnie low cost. Mais ce qu’elle ne pouvait pas anticiper, alors qu’elle se trouvait à l’aéroport, c’est qu’aucun vol ne partirait le jour J.
Ahmed n’a pas pu assister à la naissance de son fils : bloqué à Casablanca, son vol Ryanair a été annulé à la dernière minute. Il en fut de même pour Lilia ; l’annulation de ce même vol ne lui a pas permis d’être témoin au mariage de sa sœur jumelle. Et la liste est longue… Ce sont autant de cas individuels qui se multiplient ; on ne saurait accepter le désarroi de ces personnes.
Mes chers collègues, avec l’augmentation des vols low cost, la croissance du trafic aérien est de plus en plus importante, et des personnes aux revenus de plus en plus modestes deviennent des usagers. Or ils sont les plus menacés par l’imprévisibilité des annulations, car ils n’ont pas les moyens ni les capacités de s’assurer. Ce sont des personnes modestes, avec de petits revenus, qui se trouvent affectées par le fait de ne pas avoir été prévenues assez tôt de l’annulation d’un vol.
Pour eux, mes chers collègues, pour Aude, pour Émery, pour Myriam, pour Jérémy, pour Justine et pour les milliers de victimes d’une situation qui aurait pu être évitée, j’en appelle à vos sentiments humanistes et vous demande de soutenir cette proposition de loi, qui est de bon sens.
Cette proposition de loi préserve bien entendu toute la portée du droit de grève, droit sacré en démocratie, mais elle protège mieux les usagers et les entreprises. Elle met fin à la capacité d’une minorité à mettre en souffrance des personnes innocentes. Elle rend notre système de transport aérien plus efficace, plus sûr, mais, surtout, elle le rendra plus humain
Alain FOUCHÉ - Rapporteur de la Commission de l'Aménagement du Territoire et du Développement durable
Madame la présidente,
Madame la ministre,
Monsieur le président de la commission,
Mes chers collègues,
La proposition de loi que nous examinons ce soir a un objectif simple : mieux organiser le service de la navigation aérienne en cas de grève, au profit des usagers.
Joël Guerriau vient de le dire, nous avons tous été témoins de scènes insupportables dans les aéroports, et vu des passagers dont le vol venait d’être annulé attendre désemparés pendant des heures sans qu’aucune solution leur soit proposée.
Les grèves des contrôleurs aériens ne sont pas, bien sûr, la seule cause des annulations et des retards de vols, puisque ceux-ci sont aussi imputables aux conditions météorologiques, aux difficultés de gestion des compagnies aériennes ou à la saturation des capacités de contrôle aérien, dans un contexte de très forte croissance du trafic aérien.
Toutefois, les mouvements sociaux qui touchent les services de la navigation aérienne sont une cause non négligeable des perturbations en France, qui, au demeurant, est le pays qui détient le record européen du nombre de grèves de contrôleurs aériens.
Le rapport d’information sur le contrôle aérien que notre collègue Vincent Capo-Canellas a publié l’été dernier est assez éloquent sur ce point : entre 2004 et 2016, la France a enregistré 254 jours de grève et a été responsable de 67 % des jours de grève qui se sont produits en Europe !
La France se distingue notamment par le fait que de nombreuses grèves de contrôleurs aériens ne sont pas seulement liées à des revendications propres aux métiers de la navigation aérienne, mais sont des grèves de solidarité avec la fonction publique, qui portent sur des préoccupations communes à l’ensemble des fonctionnaires et n’ont rien à voir avec l’aéronautique : je veux parler de l’enseignement, du secteur hospitalier, etc.
Comme je l’indiquais, ces grèves provoquent des annulations et des retards de vols importants. Si, la plupart du temps, les compagnies aériennes sont en mesure d’informer leurs passagers des annulations de vols en amont, il arrive, du fait des difficultés à anticiper le nombre de grévistes et à organiser le service en conséquence, que certains vols soient annulés « à chaud », alors que les passagers sont déjà présents dans l’aéroport, voire dans les avions, ce qui est particulièrement difficile à vivre pour eux.
Cette situation s’explique par le fait que le cadre actuel du droit de grève des contrôleurs aériens ne permet pas à la direction générale de l’aviation civile, la DGAC, d’organiser au mieux le service, afin de limiter au maximum les perturbations pour les passagers.
Quel est ce cadre et pourquoi est-il insuffisant ? En tant que fonctionnaires d’État, les contrôleurs aériens et les autres personnels des services de la navigation aérienne ne peuvent participer à une grève que dans le cas où ils sont couverts par un préavis déposé cinq jours avant le déclenchement de la grève, sous peine de sanctions.
Par ailleurs, ces agents sont soumis à une obligation de service minimum en cas de grève. Cela signifie qu’un certain nombre d’entre eux sont réquisitionnés par l’administration, afin que certaines missions soient assurées, notamment les missions de défense et de secours, que 50 % de la capacité de survol de l’espace aérien français soit maintenue, et que des aéroports soient ouverts sur l’ensemble du territoire pour assurer un certain nombre d’arrivées et de départs de vols.
Si le service minimum permet d’assurer le maintien d’un certain volume d’activité en cas de grève, il ne fonctionne pas de manière optimale aujourd’hui. En effet, les agents de la DGAC ne sont actuellement pas tenus de déclarer individuellement s’ils participent ou non à une grève. Par conséquent, l’administration ne connaît pas à l’avance le nombre de grévistes qu’il y aura.
Or, compte tenu de l’importance des enjeux de sécurité que posent les activités de surveillance de la navigation aérienne, l’administration doit, par précaution, demander aux compagnies aériennes de supprimer un certain nombre de vols, alors même que cela peut ne pas se révéler nécessaire finalement.
Il arrive en effet que la grève soit peu suivie et que le nombre de vols annulés soit trop important par rapport aux capacités de contrôle. À l’inverse, lorsqu’une grève est davantage suivie que ce qui était envisagé, cela se traduit par des retards, voire des annulations de vols, car les capacités de contrôle sont saturées. Problèmes humains, problèmes financiers…
C’est ce manque de prévisibilité que la proposition de loi cherche à corriger, en obligeant les personnels de la navigation aérienne à déclarer individuellement leur intention de participer à une grève, au plus tard quarante-huit heures avant son début, et à en informer leur employeur s’ils renoncent à participer à cette grève ou s’ils souhaitent reprendre leur service vingt-quatre heures avant. Ce n’est tout de même pas compliqué ! (M. Joël Guerriau sourit.)
Une telle obligation de déclaration individuelle de participation à une grève existe déjà dans le secteur des transports, s’agissant des salariés des entreprises de transport terrestre – on peut citer la SNCF, par exemple, ou la RATP, madame la ministre (Mme la ministre sourit.) –, ainsi que des salariés des entreprises de transport aérien, notamment Air France.
Vous l’aurez compris, mes chers collègues, l’objet de cette proposition de loi n’est en aucune manière, j’y insiste, de remettre en cause le droit de grève des personnels de la navigation aérienne. C’est clair : les agents pourront continuer à faire grève, mais ils devront simplement le déclarer au préalable, et ce pour des raisons évidentes de sécurité.
La commission de l’aménagement du territoire et du développement durable a approuvé ce texte, tout en en améliorant la rédaction sur plusieurs points.
Tout d’abord, la commission a restreint le champ d’application de l’obligation de déclaration préalable de participation à une grève, afin que celle-ci ne concerne que les personnels qui concourent directement à l’activité du transport aérien de passagers, et non tous les personnels de la navigation aérienne, comme il était prévu initialement. En effet, si le Conseil constitutionnel reconnaît la compétence du législateur pour limiter le droit de grève en vue de le concilier avec d’autres principes à valeur constitutionnelle, ces limitations doivent être proportionnées à l’objectif visé.
Ensuite, et c’est très important, la commission a prévu que les informations issues des déclarations préalables soient couvertes par le secret professionnel. Ainsi, leur utilisation à d’autres fins que celles d’organiser le service pendant la grève ou leur communication à des tiers serait passible d’un an d’emprisonnement et de 15 000 euros d’amende.
Enfin, la commission a adopté plusieurs amendements visant à harmoniser le dispositif de la proposition de loi avec les dispositions législatives existantes, et à en modifier l’intitulé, afin que celui-ci corresponde mieux aux mesures qu’elle prévoit.
Voilà , mes chers collègues, les éléments que je souhaitais porter à votre connaissance.
Cette proposition de loi est utile, et même indispensable. Elle ne réglera certes pas toutes les difficultés auxquelles les passagers sont exposés, mais elle permettra de mieux organiser le service de la navigation aérienne en cas de grève, au profit des usagers. Je vous invite donc à voter ce texte, qui est excellent !
Claude MALHURET - Orateur pour notre Groupe
Madame la présidente,
Madame la ministre,
Monsieur le rapporteur,
Mes chers collègues,
Je voudrais d’abord saluer le travail remarquable effectué par nos collègues Joël Guerriau et Alain Fouché, respectivement auteur et rapporteur de la proposition de loi que nous examinons aujourd’hui. Au mois de juillet dernier, quatre compagnies aériennes ont déposé plainte auprès de l’Union européenne contre la France, pour violation du respect du principe de liberté de mouvement à l’intérieur de l’Union. Il n’y a pas que sur nos ronds-points que la liberté de mouvement pose problème…
Sur la période allant de 2004 à 2016, la France a enregistré 254 jours de grève de ses contrôleurs aériens. Le second pays européen sur le podium en la matière est la Grèce ; loin de nous égaler, elle n’enregistre que 46 jours de grève sur la même période.
La situation semble d’ailleurs s’aggraver depuis quelques années : les grèves des contrôleurs aériens ont été quatre fois plus nombreuses cette année par rapport à 2017, perturbant plus de 16 000 vols depuis le début de l’année et pénalisant plus de 750 000 voyageurs.
Ces grèves à répétition retentissent sur notre économie et pénalisent nos partenaires étrangers. Selon un récent rapport de la commission des finances, la France est ainsi responsable, à elle seule, de 33 % des retards dus au contrôle aérien en Europe.
L’absence de préavis de grève effectif empêche la bonne information des passagers français et étrangers sur l’état de leur vol ; bien souvent, ils en apprennent l’annulation à la dernière minute. Aussi, la révision des statuts de grève des contrôleurs aériens, pour améliorer l’information des voyageurs, des compagnies et des institutions, apparaît-elle comme une nécessité.
La proposition de loi que nous présente Joël Guerriau vise à étendre les obligations de déclaration de grève applicables aux salariés des entreprises de transport terrestre au transport aérien. Les contrôleurs aériens, et une partie du personnel des services de la navigation aérienne, devront déclarer leur intention de participer à un mouvement de grève au moins quarante-huit heures à l’avance et informer leur employeur en cas de renoncement à la grève au moins vingt-quatre heures avant.
Ces nouvelles règles, dès leur entrée en vigueur, permettront au personnel de navigation d’anticiper les contraintes organisationnelles et de réduire, autant que faire se peut, les retards et annulations de vol. Il ne s’agit en aucun cas d’une atteinte au droit de grève des contrôleurs aériens, dont nous mesurons les contraintes dans un contexte de hausse du trafic et de baisse des ressources. Pour autant, il est vital, pour nos économies comme pour celles de nos voisins, de préserver la régularité, l’efficacité et la bonne gestion des liaisons aériennes.
J’ai entendu l’une de nos collègues déclarer que cette proposition de loi constituait une atteinte au droit de grève constitutionnellement reconnu… Je crois que nous devons faire, auprès d’elle, amende honorable. Il est certain que le Sénat français n’a pas ni la fibre humaniste ni la sophistication technique qui lui permettrait d’appliquer un droit de grève aussi généreux, aussi favorable aux salariés que celui des pays de cocagne dirigés par ses amis Nicolas Maduro, Raúl Castro ou Xi Jinping, qui partagent son idéologie…
Si j’avais fait un peu d’histoire, madame Assassi, j’aurais pu citer la sophistication encore plus grande à laquelle était parvenue la défunte Union des républiques socialistes soviétiques, l’URSS, que vous avez toujours soutenue.
Oui, dans le caniveau de l’URSS, que vous avez toujours soutenue, jusqu’à son décès prématuré, qui vous a désespérée !
Autant de pays dont chacun connaît le respect absolu des droits de l’homme et un droit de grève qui, donc, serait sans nul doute mis en œuvre en France si votre parti arrivait au pouvoir, pour le plus grand bonheur de nos concitoyens ! Mea culpa ! Mea culpa ! Mea maxima culpa !
Pour répondre aux difficultés du secteur, les assises du transport aérien organisées par le ministère des transports en mars dernier devraient rendre leurs conclusions d’ici peu.
Nous sommes demandeurs d’une véritable stratégie nationale en matière de transport aérien. Ce secteur représente 25 milliards d’euros de chiffre d’affaires et 100 000 emplois. Il connaît de vraies difficultés, pris en tenaille entre des charges importantes et une concurrence effrénée, exercée par les compagnies du Golfe, le secteur du low cost et nos voisins européens, qui n’ont pas à supporter des charges sociales aussi lourdes que celles de nos compagnies françaises.
À titre d’exemple, pour Air France, cet écart dans les charges représenterait entre 400 et 700 millions d’euros, selon les pays.
À l’échelle nationale, les liaisons aériennes contribuent au désenclavement des territoires. Nous saluons à ce titre la volonté du Gouvernement de soutenir le développement des lignes d’aménagement du territoire, avec un montant de 15 millions d’euros supplémentaires, soit quatre fois le montant consacré à ces liaisons en 2018. Nous saluons également l’initiative de notre collègue Vincent Capo-Canellas, qui, après avoir publié un rapport remarqué – Mme la ministre y a fait allusion il y a quelques instants –, a conduit à l’adoption au Sénat, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2019, d’une disposition visant à alléger le poids des taxes aéronautiques sur les billets des vols intérieurs.
Chers collègues, je vous l’annonce sans surprise, le groupe Les Indépendants – République et Territoires votera cette proposition de loi.
