04 novembre 2021
À l'occasion de son espace réservé, notre Groupe avait décidé de mettre à l'ordre du jour du Sénat la proposition de loi de Dany Wattebled, Sénateur du Nord, visant à mettre l'administration au service des usagers.
Ce texte vise à redonner vigueur et effectivité au principe d'ordre législatif selon lequel le silence gardé par l'administration vaut acceptation (SVA) de la demande formulée par le citoyen. Selon Dany Wattebled, « ce principe général posé par la loi est affaibli par de très nombreuses exceptions d'origine réglementaire. »
Le Sénat a adopté la proposition de loi après modifications.
Dany WATTEBLED - auteur de la proposition de loi
Madame la Présidente,
Madame la Ministre,
Monsieur le Président de la Commission des lois,
Madame la Rapporteure,
Mes Chers Collègues,
L’administration assure la stabilité et la continuité de l’État. C’est dire si elle est essentielle à la bonne marche d’un pays — et en particulier en France, où la Nation s’est construite grâce à l’État. L’administration d’un pays fait partie de son identité.
Toute tentative visant à moderniser l’administration laisse donc un goût d’inachevé.
D’abord parce que l’administration vit avec son temps : elle en partage donc les nouveautés et également les archaïsmes.
Ensuite parce que l’administration est à l’image du pays : elle en partage donc les qualités et aussi les défauts.
En revanche, il est sain que le législateur cherche toujours à rendre son fonctionnement aussi intelligible que possible, et ce du point de vue des administrés et non des administrateurs.
L’important n’est pas que certains Français connaissent les petites ficelles de l’administration ; mais que tous puissent bien comprendre son fonctionnement.
C’est l’essentiel pour renforcer la confiance des usagers en ces institutions.
C’est à mes yeux tout l’intérêt du principe selon lequel “silence gardé par l’administration vaut acceptation”.
C’est un moyen simple et efficace de s’assurer que la puissance publique répond effectivement aux attentes des citoyens.
En clair : c’est sur l’administration que repose la responsabilité de mener à bien les procédures, non sur les usagers.
Ce principe a été introduit en 2013, par une loi visant à simplifier les relations entre citoyens et administration.
Elle posait le principe général du “silence vaut acceptation” et fixait les conditions dans lesquelles il est possible d’y déroger, notamment par voie réglementaire, et donc d’établir des procédures pour lesquelles “silence vaut rejet”.
En 2015, notre collègue Jean-Pierre SUEUR avait déjà produit, au nom de la Commission des Lois, un rapport sur l’application de ce principe.
Il rappelait que la loi de 2013 revenait sur la pratique du “silence vaut rejet”, ancrée dans la culture administrative depuis le milieu du 19e siècle.
Mais ce rapport pointait déjà une dérive problématique : dès le début, il y avait 2 fois plus de procédures administratives dérogatoires que de procédures relevant du principe général.
Autrement dit, dès le début, l’exception est devenue la norme, et le principe général est largement dévoyé.
Parmi ces possibilités, certaines sont parfaitement fondées, qui répondent à des critères déterminés par la loi.
D’autres, en revanche, je cite, « eu égard à l’objet de certaines décisions ou pour des motifs de bonne administration ».
Ces exceptions laissent les coudées franches au Gouvernement pour déroger au “silence vaut acceptation”. Cela nuit à la force du principe établi par le Législateur.
C’est précisément le sujet dont nous allons débattre aujourd’hui.
Je vous propose de redonner vigueur au principe général en limitant la possibilité d’y déroger par voie réglementaire, et en harmonisant les délais dérogatoires.
L’idée est de rendre le système plus lisible pour les usagers.
Le dispositif de la proposition de loi se fonde sur un constat réalisé sur le terrain, auprès des acteurs qui entreprennent, qui sont à l’initiative — bref, de tous ceux qui veulent changer les choses.
Ceux qui se heurtent à une administration tatillonne, à un fonctionnaire zélé, représentent sans doute une minorité. Car notre administration, dans son ensemble, fait un travail remarquable.
Malgré cela, nous connaissons des exemples où les retards demeurent aussi inexplicables qu’inexpliqués.
J’insiste : je ne fais pas de mauvais procès, ni de mauvaises généralisations.
Nous connaissons tous des serviteurs de l’État qui exercent avec beaucoup de professionnalisme et qui font preuve d’une grande réactivité. Ils font honneur à la fonction publique et je tiens à les remercier.
Mais je tiens tout de même à raconter une anecdote qui en dit long sur les effets néfastes du ”silence vaut rejet”.
Sur mon territoire, un entrepreneur engage une démarche auprès d’une administration pour réaliser un projet. Plusieurs mois passent, et il demeure sans réponse.
L’entreprise relance alors l’administration. Là encore, pendant plusieurs mois, l’administration est aux abonnés absents.
Une troisième tentative et toujours pas de réponse et cela pendant deux ans. L’entrepreneur choisit de s’engager sur un projet et de prendre les devants pour faire bouger les choses. Là, ni une ni deux, l’administration se réveille et sanctionne l’entreprise.
Malheureusement, un tel scénario n’a rien d’exceptionnel. Et si les entrepreneurs qui sont bloqués par l’administration ne représentent qu’une minorité des usagers, ils demeurent trop nombreux pour que nous ne fassions rien.
Bien évidemment, la situation est encore pire pour les usagers, qui se trouvent démunis face à la complexité administrative. Eux ne disposent d’aucune aide juridique pour s’y retrouver. Nous devons leur simplifier la vie.
Au cours de ce quinquennat, plusieurs textes ont été portés par le Gouvernement et votés par le Sénat, afin de simplifier les relations entre les citoyens et l’administration.
Je pense notamment à la loi pour un État au service d'une société de confiance, dite « loi ESSOC », adoptée par notre assemblée en 2018.
Sans modifier le régime du “silence vaut acceptation”, elle identifiait bien le dévoiement de ce principe par la multiplication des exceptions réglementaires.
L’article 72 de cette loi ESSOC prévoyait que le Gouvernement remettrait un rapport au Parlement pour faire le point sur l’application du principe “silence vaut acceptation”.
Dans ce rapport, le constat demeure sans appel : seulement 1/3 des procédures administratives respecte effectivement le principe général.
Autrement dit : l’exception demeure la norme. Le pouvoir législatif n’a plus la main pour faire appliquer le principe général.
La loi ESSOC a été l’occasion manquée de faire des propositions concrètes, et nous avons dû nous contenter d’un rapport remis par le Gouvernement.
Le rapport indique également que la majorité des procédures dérogatoires relève du domaine environnemental. Je pense notamment aux études d’impact, dont la multiplication tend à changer la donne pour les entrepreneurs de notre territoire.
Je tiens à alerter sur ce point, car tout porte à croire que la situation en la matière risque de se détériorer dans les prochaines futures.
La prise en compte des enjeux écologiques ne doit pas entraver les initiatives individuelles.
Je crois sincèrement que nous devons fonder la relation entre les usagers et l’administration sur la confiance mutuelle, plutôt que sur la défiance réciproque.
Le projet de loi visant à accélérer et à simplifier l’action publique, dit loi « ASAP », adopté par le Sénat en février 2020, était l’occasion de passer à l’action.
J’ai donc proposé 2 amendements qui visaient à réduire la possibilité pour le Gouvernement de déroger au principe établi par le Parlement. Le texte de la PPL en reprend le dispositif.
Ces amendements avaient reçu un double avis défavorable, de la part de la Commission et du Gouvernement. Et pourtant, ils ont, tous les deux, été adoptés en séance par vous, mes Chers Collègues.
Dans l’avis donné à ces amendements, la Commission et le Gouvernement m’ont suggéré de retravailler le dispositif. C’est donc ce que j’ai fait.
J’ai aujourd’hui le plaisir de vous présenter un texte charpenté. Le dispositif reprend aussi des mesures proposées à l’Assemblée nationale, notamment celles qui figuraient dans la proposition de loi de notre ex-collègue député Lionel TARDY, des Républicains, déposée en mai 2016.
Malheureusement, cette proposition de loi n’a jamais été inscrite à l’ordre du jour.
Pour terminer, mes Chers Collègues, je tiens à remercier chaleureusement Madame la Rapporteure, Madame Brigitte Lherbier, qui a tenu à amender le texte afin de permettre son adoption par le Sénat.
Les propositions qu’elle porte au nom de la Commission des Lois vont dans le sens de notre texte, et je m’en félicite.
Je suis heureux que nous en débattions ensemble, avec l’ensemble des groupes, de façon constructive, pour trouver une solution de consensus.
Plusieurs amendements visent à mieux cadrer le dispositif du texte. Ils limitent donc la portée de notre dispositif, mais je m’en remettrai à la sagesse du Sénat pour élaborer un texte réaliste et pragmatique.
Nous les abordons avec bienveillance.
Je suis convaincu, mes Chers Collègues, que cette proposition de loi, si elle était adoptée, pourrait améliorer le quotidien de nombre de Français.
Je vous remercie.
Pierre-Jean VERZELEN - orateur pour notre Groupe
Madame la Présidente,
Madame la Ministre,
Monsieur le Président de la Commission des lois,
Madame la Rapporteure,
Je voudrais, comme les interlocuteurs précédents l’ont fait, saluer le travail qui a été mené par Dany WATTEBLED. La proposition qu’il nous propose aujourd’hui qui s’attaque à un sujet qui concerne le quotidien des français.
Alors, la relation entre l’Administration et les français, c’est une histoire longue, c’est une histoire compliquée et à l’esprit de certains vient la phrase que prononçait Pompidou quand en 1966, il était Premier ministre et qu’on lui apportait ses décrets, ses conseillers lui apportaient les décrets les uns derrière les autres, il disait « cessez d’emmerder les Français ! ».
Et après avoir dit ça, on sait que l’administration en France a un rôle extrêmement important, pour structurer le pays, pour l’organiser, pour faire vivre l’égalité ou en tout cas, une forme d’égalité.
Et donc, en 2013, sous le quinquennat de François Hollande, si d’ailleurs des fois, on cherche des choses à mettre à l’actif de ce quinquennat, on peut dire que là, il y a une volonté de simplifier les choses.
Mais alors là, ça a été un peu l’histoire du Cid mais à l’envers. Nous partîmes tous pleins de bonne volonté et par un prompt renfort de la technostructure, quand nous arrivâmes, il n’y avait plus grand-chose. Et en fait, le choc de simplification est devenu un choc de complexité. Et d’autres l’ont dit, le Français ne s’y retrouve plus ! Qu’on parle d’autorisation pour des travaux, qu’on parle d’autorisation pour une entreprise qui souhaite mener un projet, qu’on parle de chose aussi basique que de curer un fossé. Plus personne ne sait où nous en sommes depuis cette mise en place.
Et ça pose une grande question générale, parce que ce dont on parle en est un symptôme, c’est la différence entre la volonté politique qui est exprimée, ce que les parlementaires peuvent voter et la réalité de ce qui arrive à la fin. Et là, c’est en général la technostructure qui reprend la main et je me répète mais ça pose vraiment une question entre la volonté politique et la réalité de ce que ça devient après.
Et à la fin ça crée ce dont on entend parler souvent, un Etat qui est lourd, un Etat qui est long et un Etat qui est complexe et qui est difficilement accessible pour les Français et le problème, c’est que l’Etat il a trop de travail et à partir du moment où vous sortez décret sur décret, normes sur normes et bien déjà, il faut des gens pour y penser, il faut des gens pour les mettre en place, pour les organiser, ensuite il faut des gens pour les contrôler et à la fin il faut des gens pour sanctionner le cas échéant et donc, tout ça est beaucoup trop lourd et ankylose le pays et j’y vais modestement sur le sujet, mais cette notion de simplification, elle devient tout à fait urgente et je crois d’ailleurs, Madame la Ministre, je me permets de vous le dire, mais si on essaie de réformer ce qui existe actuellement, on finira toujours que par complexifier et d’ailleurs la PPL proposée aujourd’hui le prouve ; il faudra certainement, à un moment et ça n’est pas simple, avoir le courage de la page blanche et de repartir quasiment, pas de zéro, mais le courage de la page blanche et de réécrire les choses.
Et donc, ça ne sera pas une surprise mais les membres du Groupe Les Indépendants voteront évidemment la PPL qui est proposée par Dany WATTEBLED et qui, je crois Madame la Ministre, est un premier pas dans la porte sur un effort de simplification et de compréhension entre les Français et leur administration.
Je vous remercie de votre attention.
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