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20 mars 2025

Proposition de loi relative au droit de vote par correspondance des personnes détenues - Dossier législatif

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Laure Darcos, Sénatrice de l'Essonne, Auteure de la proposition de loi :

Madame la Présidente,

Madame la Présidente de la Commission des Lois,

Monsieur le Rapporteur,

Monsieur le Ministre,

Mes chers Collègues,

Nous examinons aujourd’hui la proposition de loi relative au droit de vote par correspondance des personnes détenues.

Je remercie chaleureusement de son soutien le Président Claude Malhuret qui a accepté d’inscrire ce texte dans l’ordre réservé à notre Groupe ainsi que tous mes collègues Sénatrices et Sénateurs Indépendants qui se sont associés à ma démarche et particulièrement Louis Vogel qui m’a accompagné depuis le dépôt de ma PPL. Je suis ravie qu’il en soit le Rapporteur.

Les détenus, comme l’ensemble de nos concitoyens, ont la possibilité de participer à la vie démocratique de notre pays sous réserve qu’ils n’aient été privés de leurs droits civiques.

Jusqu’à l’entrée en vigueur du nouveau Code pénal le 1er mars 1994, certains condamnés étaient de plein droit et sans limitation de durée, déchus de leurs droits civiques. La privation du droit de vote, désormais prononcée à titre de peine complémentaire, est limitée dans le temps.

La participation des personnes détenues aux élections, bien que possible, s’est toutefois révélée mal aisée à mettre en œuvre, notamment en raison de difficultés d’inscription sur les listes électorales ou d’établissement des procurations.

Il va de soi que la formule de la "permission de sortie" est assez théorique compte tenu des risques intrinsèques qu’elle présente. De fait, les taux de participation aux différentes élections étaient très faibles jusqu’à la période récente. Ainsi, à l’occasion du premier tour de l’élection présidentielle de 2017, ce taux s’est établi à 2 %.

La loi du 23 mars 2019, de programmation 2018-2022 et de réforme de la Justice, a introduit à titre expérimental une nouvelle modalité de vote pour l’élection des représentants au Parlement européen du mois de mai 2019 : le vote par correspondance.

Les personnes placées en détention provisoire et les détenus purgeant une peine n’entraînant pas une incapacité électorale ont pu, à leur demande et s’ils étaient inscrits sur une liste électorale, voter par correspondance sous plis fermés dans des conditions permettant de respecter le caractère secret et personnel du vote ainsi que la sincérité du scrutin.

La loi du 27 décembre 2019 relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique a généralisé cette modalité de vote. Afin de permettre aux personnes détenues de voter spécifiquement à l’occasion de l’élection présidentielle de 2022, la loi organique du 29 mars 2021 portant diverses mesures relatives à l’élection du Président de la République a modifié la loi du 6 novembre 1962 relative à l’élection du Président de la République au suffrage universel.

Malgré le volontarisme politique et les moyens engagés, le taux de participation un peu supérieur à 20 % reste bien en deçà des attentes du législateur formulées en 2019.

Très concrètement, pour voter par correspondance, les détenus doivent demander à être inscrits sur la liste électorale de la commune chef du département ou de la collectivité d’implantation de l’établissement pénitentiaire. Ils sont alors affectés dans un bureau de vote correspondant à la circonscription ou au secteur qui comporte le plus d’électeurs inscrits sur les listes électorales.

Le chef de l’établissement pénitentiaire transmet au Maire de la commune concernée la demande d’inscription sur la liste électorale. La Commission de propagande livre les documents de propagande électorale. Le Préfet est quant à lui chargé de l’acheminement des enveloppes destinées à contenir le bulletin de vote, d’une part, et des enveloppes d’identification permettant la transmission des enveloppes électorales au bureau de vote, d’autre part.

L’enveloppe d’identification permet d’identifier l’électeur, son lieu de détention et son numéro d’écrou. Les plis de vote par correspondance sont ensuite remis au Président du bureau de vote le jour du scrutin et jusqu’à la fermeture du bureau de vote. Celui-ci, ou tout membre du bureau qu’il désigne, ouvre chaque pli et après avoir émargé en lieu et place de l’électeur, met aussitôt dans l’urne l’enveloppe contenant le bulletin.

L’organisation des opérations de vote et la procédure suivie sont donc parfaitement réglées et ne souffrent d’aucune contestation. Alors, me direz-vous, pourquoi légiférer si le vote par correspondance fait l’objet d’un relatif consensus et permet aux personnes condamnées à une peine d’emprisonnement de participer à la vie civique en vue de leur réinsertion ?

C’est justement parce que ces modalités de vote sont très imparfaites que j’ai souhaité faire évoluer le droit positif.

Nous avons auditionné de nombreux élus, notamment Stéphane Baudet, maire d’Évry-Courcouronnes, Président de l’Association des Maires d’Île-de-France, Kadir Mebarek, Maire de Melun, Joaquim Pueyo, Maire d’Alençon, et d’autres qui nous ont apporté des témoignages très probants.

Ils ont unanimement exprimé le souhait d’une évolution législative considérant qu’il est difficilement acceptable de faire voter les personnes détenues dans une commune à laquelle elles sont totalement étrangères et dont elles ignorent tout des équipes municipales en place et de leurs projets.

Pouvons-nous envisager un instant un détenu s’intéresser à la rénovation d’une cantine scolaire ou à des travaux dans une maison de retraite de la commune où il est, bien malgré lui, appelé à voter ? Cette réflexion vaut aussi pour les différentes élections organisées localement, notamment départementales et

régionales.

Par ailleurs, le Conseil d’État a reconnu que le choix opéré par le législateur dans le passé a pour conséquence directe de peser sensiblement sur le résultat des élections locales dans les communes où le nombre d’électeurs inscrits au titre du vote par correspondance représente plus de 5 % des électeurs inscrits.

Si le vote par correspondance s’avère utile pour permettre aux personnes détenues d’exercer leur droit de vote, qui est absolument légitime, nous ne pouvons pas accepter qu’il soit de nature à potentiellement déterminer le résultat des élections.

Une autre raison, et ce n'est pas la moindre, doit nous inciter à agir.

Le système actuel porte en effet une atteinte sérieuse à l'égalité des candidats.

Comment justifier qu'un parlementaire, Député, Sénateur ou représentant au Parlement européen, autorisé par le Code de procédure pénale à visiter à tout moment les établissements pénitentiaires, puisse faire campagne dans l'enceinte d'une maison d'arrêt, alors qu'un candidat concurrent ne possédant pas cette qualité, a fortiori le Maire de la commune, chef-lieu du département, voit les portes rester invariablement closes ?

La possibilité d'organiser des réunions à visée électorale reste l'apanage d'un seul et porte indiscutablement atteinte au principe d'égalité des candidats.

Parce que le rattachement des détenus au chef-lieu du département est purement artificiel et qu'il résulte de simples considérations logistiques, nous devons faire évoluer les modalités du vote par correspondance.

Notre proposition de loi supprime la faculté pour la personne détenue de s'inscrire sur la liste électorale de cette commune chef-lieu du département ou dans la commune d'implantation de l'établissement pénitentiaire.

Nous proposons en contrepartie que le détenu ait la faculté de s'inscrire sur la liste électorale de la commune où il résidait avant son incarcération ou sur la liste électorale de la commune de résidence d'un ascendant ou d'un descendant.

Il sera par conséquent affecté au bureau de vote correspondant à l'adresse de son domicile personnel ou du domicile d'un des membres de sa famille. Voter dans la commune d'un proche parent semble somme toute assez logique.

La proposition de loi met en œuvre un dispositif lisible et cohérent, répondant aux préoccupations des élus locaux concernés et préservant les droits des détenus.

Pour autant, la Commission des Lois a relevé une difficulté logistique importante, dont j'avais conscience dès l'origine, qui est celle de l'acheminement des enveloppes vers les bureaux de vote dans les temps impartis par le processus électoral.

Sans remettre en question le principe du vote par correspondance, elle suggère de le réserver aux élections à circonscription nationale, élections au Parlement européen, élections présidentielles ainsi qu'au référendum.

S'agissant des élections locales et des élections législatives, le choix proposé aux personnes détenues se limiterait au vote par procuration et au vote dans le bureau de vote à condition d'obtenir une permission de sortie.

L'équilibre auquel nous sommes ainsi parvenus me paraît satisfaisant. J'y souscris pleinement et approuve la modification proposée par la Commission des Lois par voie d'amendement.

Notre texte conforte le droit de vote des détenus dans la mesure où ceux-ci disposeront, en plus des facultés d'inscription offertes par le Code électoral, de la possibilité supplémentaire de s'inscrire sur les listes de la commune de résidence de leurs descendants et d'y voter par procuration.

Il préserve le vote par correspondance pour les élections à l'occasion desquelles la mobilisation des électeurs est la plus forte, l'élection présidentielle ou les enjeux internationaux sont les plus marqués, les élections européennes.

Enfin, il permet de rétablir une réelle égalité entre les candidats aux élections locales et de réserver la participation à la définition des projets locaux aux seuls électeurs inscrits sur les listes électorales de manière pérenne.

Je vous invite, mes chers Collègues, à approuver ce texte pragmatique et surtout de bon sens.

Je ne voudrais pas conclure sans remercier nos élus locaux qui se sont longuement rendus disponibles pour nos auditions. Leurs remarques nous ont été très précieuses.

Permettez-moi aussi de remercier les représentants du Ministère de l'Intérieur, de la chancellerie et de l'administration pénitentiaire, et vous aussi bien évidemment, Monsieur le Ministre, d'avoir bien voulu contribuer à faire évoluer positivement ce texte par leurs témoignages et leurs conseils.

Enfin, je salue à nouveau le travail remarquable réalisé par mon ami Louis Vogel en sa qualité de Rapporteur de la Commission des lois.

Je vous remercie.

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Louis Vogel, Sénateur de la Seine-et-Marne, Rapporteur pour la Commission des Lois :

Monsieur le Président,

Monsieur le Ministre,

Madame la Présidente de la commission des lois,

Madame l’auteur de la proposition de loi,

Mes chers Collègues,

La proposition de loi de Laure Darcos a été adoptée avec modification par la commission des lois.

Permettez-moi de revenir brièvement sur l’état du droit.

Les personnes détenues qui remplissent les conditions prévues pour l’ensemble des citoyens disposent du droit de vote, sauf à avoir été déchues de leurs droits civiques par décision de justice.

Ce sont donc aujourd’hui environ 57 000 détenus qui disposent du droit de participer aux élections.

Jusqu’en 2019, ils pouvaient exercer ce droit de deux manières :

en obtenant une autorisation de sortie ;

ou en votant par procuration.

Je vous rappelle que les conditions du vote par correspondance étaient, avant l’épidémie de Covid, particulièrement restrictives et, à vrai dire, peu adaptées à des détenus parfois très isolés sur le plan social.

Quant aux autorisations de sortie, elles étaient, et sont toujours, accordées de façon prudente, afin d’éviter les évasions : moins de cent autorisations ont été accordées lors des dernières élections.

Ces facteurs conduisaient, avant 2019, à un faible taux de participation des détenus, de l’ordre de 2%.

La loi du 27 décembre 2019, relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique, a cherché à faciliter l’exercice de leur droit de vote par les détenus.

Elle a ouvert la possibilité pour les personnes détenues de s’inscrire non seulement dans leur commune de rattachement initiale, dans les conditions du droit commun, mais également de choisir de s’inscrire dans plusieurs communes où ils ont résidés ou où résident des membres de leur famille.

A été ajoutée à cette liste la commune d’inscription du conjoint de la personne détenue, de son partenaire de PACS ou de son concubin.

Surtout, pour donner suite à une promesse faite par le Président de la République en 2018, la loi du 27 décembre 2019 a créé un droit de vote par correspondance des personnes détenues.

Il ne s’agit pas, en vérité, d’un véritable vote par correspondance.

En effet la contrainte de faire parvenir aux détenus le matériel électoral de leur commune de rattachement puis de renvoyer leur bulletin de vote sous double enveloppe dans les temps requis a paru trop difficile à surmonter.

Le choix a donc été fait de créer un bureau de vote virtuel au sein des établissements et de prévoir que les détenus qui votent par correspondance sont inscrits sur les listes électorales de la ville chef-lieu du département.

Le bureau de vote est dit « virtuel » car il n’est pas un bureau de vote officiel, mais il est bien réel.

Concrètement, une urne est placée au sein de chaque établissement avec isoloirs et listes d’émargement, sans toutefois que ce bureau de vote ait une existence légale propre.

À la fin des opérations de vote, l’urne est transportée au chef-lieu dans un bureau de vote où sont regroupées les urnes de tous les établissements pénitentiaires du département.

Cette procédure, qui se traduit pour les détenus par la possibilité de voter sur place, a sensiblement augmenté leur participation : en 2024, 22 % de participation aux élections européennes et 19% aux élections législatives.

Mais, même s’il faut saluer ces progrès logistiques, ce dispositif dit de « vote par correspondance » des détenus suscite d’importantes difficultés de fond.

Selon les termes du Conseil d’Etat dans son avis sur le projet de loi de 2019, le soi-disant vote par correspondance conduit « à rompre tout lien personnel entre l’électeur et la commune d’inscription » et « méconnaît la tradition de notre droit électoral. ».

Pour être légitime, il faut que l’objectif de favoriser le droit de vote des détenus n’ait pas d’effet disproportionné du point de vue démocratique du fait de la suppression de tout lien entre l’électeur et la commune où son vote est décompté.

Or tel n’est pas le cas.

Dans plusieurs chefs-lieux le nombre de détenus susceptibles d’être inscrits sur les listes dépasse 2% des listes électorales et peut s’élever jusqu’à 11%.

Ces votes, chacun le comprend, sont de nature à faire basculer les résultats des élections.

Une telle situation serait inadmissible tant s’agissant des prochaines municipales que des élections locales dans leur ensemble, dans lesquels les niveaux de participation sont parfois très faibles et les écarts étroits.

La commission des lois a estimé qu’il en était de même pour les élections législatives.

J’insiste sur un point : en la matière, ce n’est pas le contenu du vote des détenus qui est déterminant.

Ce qui est contraire au principe démocratique, c’est le fait que ce vote puisse déterminer l’issue des élections locales alors même qu’il ne fait pas sens d’un point de vue démocratique : il est, dans la grande majorité des cas, un vote hors sol, au sens propre, car dénué de tout lien avec la commune concernée.

A l’inverse, lorsque le vote des détenus s’exerce lors d’un scrutin pour lequel il existe une circonscription unique au niveau national, le vote par correspondance, quand bien même il est décompté dans la ville chef-lieu du département, ne pose aucune difficulté.

Il en va ainsi dans le cas des élections européennes et de l’élection présidentielle, dont je rappelle que cette dernière relève de la loi organique et pas du Code électoral.

Il en va de même pour les réferendums.

Dès à présent, il est donc impératif, face au risque de contestation des résultats de certaines élections municipales, de faire évoluer le système du vote par correspondance des détenus.

La solution proposée initialement par la proposition de loi consistait à mettre en place un véritable vote par correspondance permettant aux détenus de voter dans une commune avec laquelle ils ont un lien.

Cette solution était de bon sens.

Mes auditions ont cependant montré que les difficultés logistiques (envoi de la propagande électorale dans les maisons d’arrêt et des bulletins de vote dans les mairies), qui avaient conduit au choix de la centralisation des votes par correspondance au sein des bureaux de la ville chef-lieu, demeurent.

Il s’agit d’une difficulté consubstantielle au vote par correspondance qui, conjointement avec la possibilité de fraude, avait conduit à son abandon en 1975.

On ne peut que regretter que des contraintes logistiques empêchent de concilier vote par correspondance et rattachement territorial des électeurs détenus.

La Commission des lois a cependant admis la réalité de ces difficultés : l’intendance ne suit pas toujours.

Faute de pouvoir trouver un moyen permettant de concilier ces deux objectifs, je vous propose donc, en accord avec l’auteur de la proposition de loi, de distinguer entre les élections se déroulant dans le cadre d’une circonscription locale (élections locales et législatives) et élections se déroulant dans le cadre d’une circonscription nationale (élection au Parlement européen et élection présidentielle, relevant de la loi organique) et aussi réferendums.

Le vote par correspondance des détenus serait ainsi maintenu dans ses modalités fixées par l’article L. 12-1 actuel pour les élections à circonscription nationale unique et les réferendums.

Pour les élections locales et législatives, les détenus voteraient sur la base d’une autorisation de sortie ou d’une procuration.

Cette solution me paraît d’autant plus respectueuse de l’objectif consistant à favoriser l’exercice du droit de vote par les détenus que les modalités du vote par procuration ont été sensiblement élargies en 2019 s’agissant des communes au sein desquelles il est possible pour les détenus de s’inscrire.

Cette possibilité est d’ailleurs encore élargie par la proposition de loi à la commune de leurs descendants.

De plus il est désormais possible pour les détenus, comme pour tout citoyen, d’accorder une procuration à une personne résidant hors de la commune où ils sont inscrits.

Il m’a enfin été indiqué lors des auditions que l’administration pénitentiaire était susceptible de se mobiliser pour favoriser le recours au vote par procuration pour les prochaines élections municipales.

A la suite d’un échange avec le Gouvernement je vous soumettrai un amendement technique sur l’article unique.

Sous réserve de son adoption, la Commission des lois vous propose d’adopter la présente proposition de loi.

Je vous remercie.

SEUL LE PRONONCÉ FAIT FOI.

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Alain Marc, Sénateur de l'Aveyron, Orateur pour notre Groupe :

Madame la Présidente,

Monsieur le Rapporteur,

Madame la Présidente de la Commission des Lois,

Monsieur le Ministre,

Mes chers Collègues,

Le Sénat est très attentif au fonctionnement de notre démocratie, singulièrement lorsqu'il est question de démocratie locale.

Le texte porté par notre collègue Laure Darcos, dont le Rapporteur n'est autre que notre collègue Louis Vogel, vise à rétablir un équilibre nécessaire à nos territoires.

Il s'agit de trouver un point d'équilibre entre la poursuite de l'objectif d'accroître la participation, d'une part, et celui de la juste représentation de nos territoires, d'autre part. La participation aux élections est un enjeu central. C'est l'un des principaux indicateurs de la vitalité de notre démocratie.

La Loi "Engagement et proximité", adoptée en 2019, comportait plusieurs dispositions destinées à accroître la participation de la population carcérale aux élections.

Dès lors que les détenus ne sont pas privés de leurs droits civiques, ils doivent pouvoir voter. Avant cela, ils étaient trop peu nombreux à le faire, seulement autour de 2 %. La Loi "Engagement et proximité" a permis de changer cet état de fait par différentes mesures.

La participation s'est alors améliorée, grâce notamment à l'élargissement du vote par procuration, mais aussi à la possibilité pour les détenus de voter par correspondance au sein de l'établissement.

Cette dernière solution, certes commode, entraîne cependant la centralisation des voix des détenus au sein de la commune chef-lieu du département.

Pour beaucoup de scrutins, cela n'est pas réellement problématique. Dès lors que la circonscription est nationale, un tel décompte des voix ne change rien. C'est le cas des élections européennes, de l'élection présidentielle ou encore des référendums.

En revanche, la situation est tout autre lorsque la circonscription du vote est locale. La participation n'est pas moins importante, mais il est essentiel que les voix des électeurs d'une circonscription ne soient pas artificiellement diluées.

C'est pourtant le cas actuellement en raison du mode de décompte des suffrages des détenus. Agréger ces voix au niveau du chef-lieu déséquilibre les choix faits par les électeurs de la circonscription concernée.

Le plus souvent, l'établissement carcéral n'est même pas situé sur le territoire de ce chef-lieu. Les habitants doivent alors composer avec des électeurs qui ne fréquentent ni leur commune, ni leur territoire.

Cela peut paraître anecdotique, mais les détenes représentent souvent plus de 2 % des inscrits, parfois plus de 5 %, et plus rarement jusqu'à 11 %.

Le texte que nous examinons propose de rééquilibrer la situation en faveur de la représentation de nos territoires, et c'est bien la vocation du Sénat.

En commission, le rapporteur Louis Vogel a opéré une distinction essentielle entre les scrutins, selon que leur circonscription est ou non nationale.

La proposition de loi de Laure Darcos prévoyait initialement un rattachement local du vote par correspondance, mais les contraintes logistiques ont conduit à écarter cette solution.

Les contingences matérielles ne permettraient pas de respecter les délais si l'ensemble des bulletins des détenus de l'établissement n'était pas regroupé au sein d'un seul bureau de vote.

Ce mode de vote reste néanmoins ouvert pour les élections dont la circonscription est nationale. En revanche, lorsque la circonscription est locale, seuls les votes par procuration ou à travers une autorisation de sortie doivent être possibles.

C'est en effet le seul moyen d'éviter que le résultat des scrutins ne soit déséquilibré par l'agrégation artificielle des suffrages des détenus.

Le vote par procuration constitue une option solide. Élargi par la Loi "Engagement et proximité", son périmètre est encore accru par la présente proposition de loi. Il est désormais très facile pour les détenus de trouver un mandataire pour y recourir.

Cette proposition de loi est nécessaire pour garantir la représentativité des scrutins tout en encourageant la participation des personnes incarcérées.

Notre Groupe votera à l'unanimité en faveur de son adoption.

Je vous en remercie.